企业规章制度不能仅由单位说了算

　　在日常生活中，但凡劳动者或者用人单位，总免不了要与“企业规章制度”打交道。

  　　王小姐在一家外企公司工作，职责是在前台接听电话并接待来访者。她在前台经常会收到一些免费赠阅的杂志。一天上午，王小姐闲着没事时随手翻阅那些免费杂志，其中一篇文章的内容吸引了她的注意，她看得聚精会神，以至于经理走进公司她都没有注意到。

  　　经理发现这一情况后非常生气，并指出她上班时间看杂志违反了公司的规章制度即“上班时间不能做与员工职责无关的事”的规定，并以此为由解除了与王小姐的劳动合同。后王小姐申请了劳动争议仲裁。劳动争议仲裁委员会认为王小姐仅仅是看了一次杂志，并未达到《劳动法》规定的“严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度的”程度，作出了该企业解除与王小姐劳动合同违法的裁决。从这个例子我们可以看出，用人单位规章制度对于劳动关系双方来说，都非常重要。正在制定过程中的劳动合同法，对于用人单位规章制度的问题，给予了高度的重视。用人单位规章制度有些什么作用，对劳动者和用人单位意味着什么；该如何制定，是不是用人单位一家说了算……为了厘清这些问题，我们采访了中国人民大学的郑爱青老师。企业规章制度对单位和劳动者都很重要

  　　记者：郑老师，您能否给我们介绍一下企业规章制度在劳动关系存续期间，对于劳动关系双方来说有什么作用？

  　　郑爱青：企业作为由若干人组成的一个组织体，必须确立一定的秩序才能保证该组织体的和谐有序运转。企业规章制度应当是企业内部所有人都应遵守的一种规范，既约束全体劳动者，也约束企业的各级行政部门，其作用就在于建立和维持企业内部秩序，使企业内部各项活动有序进行。

  　　企业规章制度对于用人单位（雇主）和劳动者都是很重要的。对于单位来说，是其行使经营自主权的一个方面，但从保护劳动者利益角度，法律也规定企业负有制定合法规章制度的义务。对于劳动者来说，既是约束他们在企业内部劳动行为的纪律，也是他们享有某些法定以上劳动条件和劳动待遇的依据。

  　　记者：企业制定规章制度，是不是完全由企业自己说了算？企业在制定规章制度的过程中，应该注意些什么？

  　　郑爱青：制定企业内部劳动规则，是不是当然就是企业主的权利？这在我们很多人看来，已经不成为问题了。回答当然是肯定的。然而，当我们看看周围国家的做法时，答案其实并不那么肯定。例如，在比利时、荷兰和德国，企业内部劳动规则必须由职工代表和雇主协议达成，如果达不成协议，就有一系列的救济手段，如和解、仲裁等。

  　　例如在德国，企业委员会在涉及企业的组织、雇员行为等问题上享有“共决”权。法国的做法与这些国家不同，在同样推行集体合同制度的情况下，法国法律承认雇主有制定企业内部劳动规则的权力，称之为雇主的一项“规范性权力”。

  　　为了防止雇主滥用这项“规范性权力”，造成对雇员合法利益的侵害，法国法律明确界定了这项权力的使用范围。同时，法国法律又把某些企业、组织制定内部劳动规则规定为一种义务。既然是雇主的义务，那么，雇主违反义务就要承担相应的法律责任。

  　　企业在制定内部规章制度时一是必须守法，二是必须走民主程序。企业规章制度并非由单位单方决定

  　　记者：劳动合同法第一次审议稿第五条规定：“用人单位的规章制度直接涉及劳动者切身利益的，应当经工会、职工大会或者职工代表大会讨论通过，或者通过平等协商作出规定。”

  　　对此，有意见认为，企业规章制度的订立作为用人单位的一项经营自主权，不宜成为民主表决或者集体协商的内容，只要该规章制度的内容与法律法规和集体合同不发生冲突，就应该有效。否则在民主表决和集体协商中如果长期不能达成一致，势必造成内部规章迟迟不能出台，用人单位的内部管理将无所适从。

  　　对各方面意见研究后二审劳动合同法草案作出修改：“用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”“在规章制度实施过程中，工会或者职工认为用人单位的规章制度不适当的，有权向用人单位提出，通过协商作出修改完善。”“用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的无效，由劳动行政部门给予警告，责令改正；对劳动者造成损害的，用人单位应当承担赔偿责任。”上月底，劳动合同法草案进行了第三次审议。据了解，关于用人单位规章制度的内容，三审稿与二审稿相比内容基本没变。对于上述内容，您有何看法?

  　　郑爱青：我认为草案二审稿比一审稿对于此问题有进步，但是也有待于改进。首先要弄清楚企业规章制度包括的内容。关键点在于区分哪些属于单位单独享有权利来规定的，哪些是由单位和职工代表或工会协商确定的内容。在这一点上，我们区别于西方市场经济国家。

  　　在我国，企业规章制度往往是无所不包，涉及到企业管理的方方面面，包括用工制度、晋升制度，劳动报酬、奖惩制度、安全卫生、保险福利、职工培训、工时休假等等广泛内容。而在西方市场经济国家，一般来说，涉及劳动者切身利益的工资、休假、补充性社会保险、工时延长、培训计划等事项都是通过集体谈判机制来确定，并规定在集体合同或集体协议中。也就是说这些事项不是由雇主单方决定的，也不属于企业内部规章制度的内容。

  　　我国《全民所有制工业企业法》规定厂长有权制定企业规章制度，《全民所有制工业企业职工代表大会条例》规定职代会有权审议通过厂长制定的企业内部规章制度，其他的法律如《集体企业法》、《乡镇企业法》、《公司法》和《工会法》基本上都是规定企业制定涉及职工重大利益的事项要征求工会或职工代表的意见，最终决定权还是在企业单方。

  　　从这一点看出，我国法律基本上认为制定内部规章的权利属于企业单方的权利。但是，我们认为对于其内容，确实应当进行分别。也即不应把所有企业内部管理的事项都交给单位单方决定，因为企业毕竟是一个劳动者和投资者的利益共同体，在涉及劳动者重大切身利益问题上应当由劳资协商确定。也就是把纳入集体谈判（我国目前称为集体协商）的内容从企业单方权利范畴中排出。这样区分有利于保护劳动者的合法利益，也有利于培育我国集体谈判（集体协商）机制，符合国际上工业民主、劳资谈判合作的趋势。我国已经制定了《集体合同条例》，近年来，也一直在推动集体合同制度。事实上，在一些集体合同制度做得实实在在的企业，劳动报酬、休假、培训和社会保险等事项都是集体协商的结果，而不再由企业单方决定。

  　　因此，我认为，应将目前企业规章制度的内容分为两类规范：一类是单位有权单方决定的，法律要同时规定单位应当征求工会或职工代表的意见，另一类是协商决定的，适用集体合同订立的程序。同时还应当规定，企业规章制度应当以适当方式使企业全体劳动者知晓。

  　　记者：针对二审稿的规定，您有什么看法？在您看来，目前的劳动合同法草案关于企业规章制度的规定，是否还有可以修改的地方，如果有，该如何修改？

  　　郑爱青：二审稿规定的“单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”这一列举中有些内容是应当属于单位（依法）单方决定的，如劳动纪律、劳动安全卫生、劳动定额，一般不通过集体协商解决，但是单位单方决定也要听取工会或职工的意见。而劳动报酬、工时延长、休息休假、补充社会保险和职工培训应当采取协商机制确定。

  　　法国劳动法有一定的启示和借鉴意义

  　　记者：您长期从事中国、法国劳动法学的研究。在您看来，法国的做法对我国立法是否有什么借鉴意义？

  　　郑爱青：法国劳动法上关于企业内部规章制度的规定，对我国目前立法和实践上关于内部规章方面存在的问题具有一定的启示和借鉴意义。

  　　首先，法国劳动法建立了全面的而且是有效率的关于企业内部规章的一系列规范，使雇主制定内部规范的行为有章可循,并且要求雇主必须照章办事。这些规范可以看做是防止雇主滥用这一权力的预先防范。管理好企业的员工,不仅仅是雇主的权力，也是政府必须通过法律手段进行干预的事项。因此，一方面，法国劳动法承认制定企业内部劳动规则是雇主管理企业权力中的一项“规范性”权力，允许雇主自主拟定内部规章；另一方面，法律又对这一权力的行使规定了一些限制条件，如制定规则的内容、程序等，并且设立了相应的行政监督和司法监督措施，保证这一权力不被滥用。

  　　我国《劳动法》第4条规定：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”从这一规定来看，“依法建立规章制度”构成用人单位的一项义务。而根据《全民所有制工业企业法》第47、48条以及《全民所有制工业企业厂长工作条例》第11、12条的规定，厂长有制定重要规章制度的权利，管理委员会有权协助厂长行使这一权力。因此，在我国目前的法律规定中，制定内部规章制度既是企业的一项权力，同时也是一项义务。

  　　《全民所有制工业企业职工代表大会条例》第7条规定的职工代表大会行使的职权中，包括“审议通过厂长提出的企业的经济责任制方案、工资调整计划、奖金分配方案、劳动保护措施方案、奖惩办法及其他重要的规章制度。”这是对规章制度的制定从程序上提出了要求。《劳动法》第89条规定：“用人单位制定的劳动规章违反法律、法规规定的，由劳动行政部门给予警告，责令改正；对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。”这一条是从法律责任上对用人单位的制定内部规章制度行为进行规范。

  　　总的来看，我国劳动法对用人单位如何“依法”制定内部规章制度规定的较为简略，对于内部规章制度的调整缺乏一整套的法律规范。关于内部规章制度的制定应遵循哪些原则、应包括哪些内容、如何保证法定程序得到遵守、违法责任及其落实等问题，我国目前的劳动立法都存在着空白。

  　　根据最高法院的司法解释，只有经过职代会或者职工大会等民主程序制定的、内容合法的企业内部劳动规则才能作为审理劳动案件的参考和依据。这实际上间接地提出了我国企业内部劳动规则合法性所必须具备的条件，对判断内部劳动规则的法律效力提供了依据。但是，这一司法解释并不能阻止实践中普遍存在的、用人单位单方强制的、包含侵害职工合法权益内容的所谓“厂规厂法”。在一些企业，由于职工参与企业管理的渠道不畅通，职工对不利于自己的“厂规厂法”不知情，或者知道了，由于就业的压力，就忍受下来，不敢言不敢怒。可以说，由于我国劳动立法和劳动法的监督检查的不完善，加上职工法律素质的有限，在企业内部规章制度方面存在的侵害职工合法权益的问题是普遍并且严重的，应引起我国劳动立法和司法界的关注。

  　　其次，法国劳动法明确了涉及内部劳动规则的相关机构和人员的职责，建立了具体并切实有力的监督措施，有利于法律规定的落实。例如，从程序上，法律明确了企业委员会或员工代表的职权，要求雇主必须事先征求他们的意见；再如，劳动法典赋予了劳动监察官以重要职权和作用，对于监督内部劳动规则的合法性意义重大。

  　　另外，健全的司法救济途径的建立，也为雇员提供了监督雇主行使内部规范权和处罚权的可能性和机会。这些做法对我们都具有借鉴价值。在我国，不少企业内部职代会的设立和权力的落实都存在问题，就容易造成在内部劳动纪律上用人单位行政一方说了算数的现象，再加上外部对企业劳动法的执法监察缺乏有力手段，就很难保证处于弱者一方职工的合法权益。

  　　最后，我们看到，法国劳动法对雇主处罚权的限制是非常全面的，既有实质内容上的限制，又有形式程序上的限制，有利于保护雇员的利益。这对于我国目前在企业处罚职工方面存在的问题也具有启发价值。

来源：《工人日报》

（责任编辑：黄菊）