用“临时用地”掩盖“以租代征”受惩处

某硫铁矿采矿场虽然获得采矿许可证，但未依法办理相关用地手续，而是租农用地进行采矿活动。面对执法人员，他们辩称“这是临时用地。”——

吴永高 

［案情］

　　某硫铁矿采矿场于2006年3月25日在依法办理《采矿许可证》后设立。为尽快投入生产，该矿私下与村民朱某达成占地1.93亩（其中耕地0.93亩）的土地租赁协议，约定租期10年，租金由矿山企业每年向朱某兑付。2006年3月30日该矿向朱某支付2006年租金4850元，2006年4月10日，该矿在未依法办理相关用地手续的情况下，在租赁的土地上打竖井采矿，堆放矿渣，2006年5月，国土资源执法人员发现这一土地违法行为，向该矿下发了《责令停止违法行为通知书》。经现场勘查，已占用土地1.2亩，其中耕地0.5亩，经立案查处，拟对这一土地违法行为作出以下处罚：

　　朱某将土地私下租赁给某硫铁矿采矿场的行为属“以租代征”非法占地；按照《土地管理法》第八十一条及《土地管理法实施细则》第三十九条规定，没收朱某非法所得4850元，并处2290元罚款；责令某硫铁矿采矿场依法办理用地手续后，方能开工。

　　在行政处罚决定告知后，朱某认为，把土地租给矿上，约定租期是10年，若该矿停产或无矿自然终止，应视为临时用地，不属“以租代征”违法占地；占地行为的实施者是某硫铁矿场，应追究矿场的法律责任，而不应追究朱某的责任。

［分析］ 

　　依据土地管理的有关法律法规规定，开采矿产资源占用土地属于建设用地；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续。

　　本案中某硫铁矿进行开采需要使用农民集体土地的，应当办理征地手续，其中涉及占用农用地的，还要依法办理农用地转用手续。硫铁矿没有依法办理征地手续和农用地转用手续，而是和朱某私自签订土地租赁协议，违法占用农村集体土地进行矿产资源开采，属于当前违法用地中的“以租代征”现象。

　　“以租代征”是指建设占用土地不依法办理征地手续和农用地转用手续，而是与原土地所有权人或使用权人私下签订土地租赁协议，支付一定的租金后违法占用土地的行为。必须指出的是，“以租代征”行为是严重的土地违法行为，通过私自签订土地租赁使用的协议，规避了征地审批和农用地转用审批，严重破坏了国家土地管理的有关制度。国土资源部下发的《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》中规定，未依法进行农用地转用审批，国家机关工作人员批准“以租代征”的，按非法批地从重处理；单位和个人擅自“以租代征”的，按非法占地和擅自出租农民集体土地用于非农业建设从重处理。

　　本案中某硫铁矿和朱某作为违法行为的双方主体，都应该受到处罚，而不是只处罚朱某。《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　本案中，某硫铁矿未经批准，非法占用农村集体土地进行采矿，属于非法占地行为，由于未达到“非法占用农用地罪”的定罪标准，不构成刑事犯罪，不能追究刑事责任，但应当依法给予行政处罚，责令其退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并可以按非法占地每平方米30元以下的罚款额并处罚款。

　　对于朱某，应当按擅自出租农民集体土地用于非农业建设进行处罚。《土地管理法》第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。《土地管理法实施条例》第三十九条规定，依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下。因此，国土资源局决定没收朱某非法所得4850元，是正确的，但并处2290元的罚款超出了上述规定的限额，是不合适的，罚款额应当在非法所得的百分之五以上百分之二十以下的幅度内确定。

　　对于朱某提出出租土地给某硫铁矿使用，应当属于“临时用地”，这种观点是错误的。《土地管理法》对临时用地的适用范围有明确规定。

　　该法第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。可见，临时用地只限于建设项目施工和地质勘查需要，并且应当办理有关审批手续，临时用地不得修建永久性建筑物，使用期限一般不超过二年。因此，合法的临时用地与“以租代征”违法用地是不相同的，不能随意混淆。

 　　　　　　　　　　（作者单位：中国土地矿产法律事务中心）