对《安全生产事故调查报告》不服,能否提起行政诉讼?

  发布时间:2018-11-26 15:24:21 点击数:
导读:2018-09-1016:41法规/调查/交警安全生产事故调查报告是依法成立的事故调查组对发生在辖区内的安全生产责任事故的发生的原因、经过、救援、人员伤亡和事故损失进行调查,分析事故成因,提出整改措施和处理建议的书面意

2018-09-10 16:41法规/调查/交警

安全生产事故调查报告是依法成立的事故调查组对发生在辖区内的安全生产责任事故的发生的原因、经过、救援、人员伤亡和事故损失进行调查,分析事故成因,提出整改措施和处理建议的书面意见。

对《安全生产事故调查报告》不服的,能否提起行政诉讼,涉及到《安全生产事故调查报告》法律性质。对此,《安全生产法》《安全生产事故报告和调查处理条例》并未明确。从性质上说,《安全生产事故调查报告》与道路交通事故发生后,交警部门出具的《交通事故认定书》具有相似性。

但对《交通事故认定书》的法律性质,法律已经予以明确,即《道路交通安全法》第七十三条:“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论,及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任,并送达当事人。”

从该条规定看,《交通事故认定书》属证据。但《安全生产事故调查报告》存在不一致之处,从内容上看,一般包括事故发生经过及应急处置情况、事故相关情况、事故原因及性质、对有关责任单位和人员的处理意见、吸取事故教训的建议等部分。所以,《安全事故调查报告》:

一是具有证据性。根据《安全生产事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款、第二十三条的规定,事故调查组由有关专家、具有相应知识和专人的人员组成,故《安全事故调查报告》对事故发生的原因和事故性质的分析意见,符合《鉴定意见》的相关要求,其具有证据的属性。

二是具有建议的性质。事故调查组在综合分析事故成因的基础上,需要对有关单位和人员提出处理建议和事故防范整改措施的建议。该建议不论正确与否,均不属于终局性,即使经政府批准,对相关单位和人员的处理,包括行政处罚仍需履行相应的法律程序、作出相应的处理决定,非终局性行政行为。

故《安全生产行政复议规定》(国家安全生产监督管理局令2007年第14号)第七条第一项规定,《生产安全事故调查报告》不属于安全生产行政复议范围。虽然行政复议与行政诉讼系不同的权利救济方式,但在司法实践中,主流观点也认为其不属于行政诉讼受案范围,但裁判理由不同:

一是事故调查组是临时工作机构,不是独立的行政主体,不能独立承担法律责任,不是适格被告。如颜龙与娄底市娄星区人民政府、湖南省娄底市质量技术监督局等其他行政管理一审行政裁定书(娄中行初字第159号)、西安陕鼓工程技术有限公司诉包头市石拐区安全生产监督管理局安全生产事故调查报告及结案通知二审行政裁定书[(2015)包行终字第33号]。

二是《安全生产事故调查报告》属非终局性行为,不具有独立完整、直接执行的法律效力和行政约束力,其对有关责任单位和人员的处理(行政处罚)仍需通过其他行政程序、行政决定来完成,故不可诉,当然该行政处罚决定可诉。如颜龙与娄底市娄星区人民政府、湖南省娄底市质量技术监督局等其他行政管理一审行政裁定书(娄中行初字第159号)

三是《安全生产事故调查报告》属证据,不可诉。如孙忠站、鲁好统计行政管理(统计)二审行政裁定书 [(2017)云26行终22号]。

【裁判文书摘要】

1.颜龙与娄底市娄星区人民政府、湖南省娄底市质量技术监督局等其他行政管理一审行政裁定书(娄中行初字第159号)

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,

提起诉讼应当符合下列条件:

(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;

(二)有明确的被告;

(三)有具体的诉讼请求和事实根据;

(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

国家安全生产监督管理总局颁布的2007年11月1日施行的《安全生产行政复议规定》第七条第(一)项规定,安全监管监察部门作出的生产安全事故调查报告不属于安全生产行政复议范围。

本案中,提交被诉事故调查报告的调查组是临时工作机构,不是独立的行政主体;该调查报告不具有独立完整、直接执行的法律效力和行政约束力。而且该被诉调查报告是由安全监管监察部门参与作出的,依照前述《安全生产行政复议规定》第七条第(一)项的规定,其不属于行政复议范围。

因此,被诉事故调查报告不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案原告的起诉不符合前述法律规定的属于人民法院受案范围的行政诉讼起诉条件。

2.西安陕鼓工程技术有限公司诉包头市石拐区安全生产监督管理局安全生产事故调查报告及结案通知二审行政裁定书[(2015)包行终字第33号]

《调查报告》系被上诉人包头市石拐区安全生产监督管理局组织有关单位人员成立的事故调查组作出,事故调查组系临时成立的组织,不具有行政主体资格,不能成为行政诉讼的适格被告。

且《调查报告》中关于事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议等内容,在未经有权机关批复前对外不发生法律效力,对上诉人的权利义务也未产生实际影响。

3.孙忠站、鲁好统计行政管理(统计)二审行政裁定书[(2017)云26行终22号]

安全生产事故调查报告是安全生产主管部门对发生在辖区内的安全生产责任事故成立调查组,对事故的发生的原因、经过、救援、人员伤亡和事故损失进行调查,以便总结事故教训,对整改措施等提出结论性的意见,为以后的处理工作提供一份综合客观的证据,其与交警部门处理道路交通事故中的《交通事故认定书》具有相同的意义。

国家安全生产监督管理总局颁布的2007年11月1日施行的《安全生产行政复议规定》第七条第(一)项规定,安全监管监察部门作出的生产安全事故调查报告不属于安全生产行政复议范围。故也不属于行政诉讼受案范围。

综上所述,本案中,提交被诉事故调查报告的调查组是临时工作机构,不是独立的行政主体,该调查报告不具有独立完整、直接执行的法律效力和行政约束力。

4.张著明、陈国婵质量监督检验检疫行政管理:质量监督行政管理(质量监督)二审行政裁定书[(2017)粤20行终515号]

本院经审查认为,依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条条规定:“重大事故、较大事故、一般事故,负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复;特别重大事故,30日内做出批复,特殊情况下,批复时间可以适当延长,但延长的时间最长不超过30日。

有关机关应当按照人民政府的批复,依照法律、行政法规规定的权限和程序,对事故发生单位和有关人员进行行政处罚,对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复,对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的,依法追究刑事责任”。

上诉人所诉的生产安全事故报告是事故调查组作出的需待批复才能对外产生影响力的报告,未经人民政府批复的生产安全事故报告,未对事故发生单位及利害关系人的权利义务产生实际影响,属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(八)项规定的“行政行为对其合法权益明显不生产实际影响”的情形。

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